城市更新“钱从哪来”“地怎么用”？

日前，住房和城乡建设部在上海召开座谈会，强调从抓规划、抓项目、抓治理、抓安全四方面推动城市更新提质增效。这场座谈会释放的信号清晰而坚定——城市更新已从“要不要做”进入“怎么做得好”的关键阶段。

城市更新是一项复杂工程，不同城市不同项目模式各异。但各地的共识日益清晰，即资金循环不畅和土地利用粗放，是城市更新纵深推进遇到的两大瓶颈。回答好“钱从哪来”“地怎么用”两道问题，至关重要。

先看“钱从哪来”。城市更新资金需求量巨大，国泰海通证券根据《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）提出的主要目标测算，“十五五”时期城市更新总投入需4.4万亿至7万亿元。如此巨大的资金需求，仅靠财政支持并不现实，而仅靠社会资本又不可持续。解题逻辑在于构建多方联动的可持续投融资体系。

其中，财政资金发挥引导撬动作用。中指研究院数据显示，将中央预算内投资、超长期特别国债、城镇保障性安居工程补助资金以及对入围“中央财政支持实施城市更新行动”的城市定额补助资金相加，预计2026年中央财政支持城市更新的资金规模超过3100亿元。这些资金规模稳定、覆盖范围持续扩容，是城市更新投融资体系的“压舱石”。

金融信贷资金要当好稳定器。政策性金融机构国家开发银行2025年向城市更新领域发放贷款高达7863亿元。商业银行也积极跟进。多家国有大行已将城市更新列为战略性信贷投放方向。银团贷款模式也被广泛应用于连片片区更新等超大规模项目。这意味着金融信贷资金正在向城市更新的毛细血管渗透。

地方政府专项债是为城市更新输血的主力军。据中指研究院不完全统计，2024年和2025年，城市更新相关专项债均在3500亿元以上，2026年上半年已超1800亿元。这笔钱支持领域较广，但要求项目具有稳定、可预期的收入来源，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。

社会资本补充投资缺口。房企和运营商通过政企合作、股权投资等方式参与。符合条件的参与主体可发行公司债或中期票据，也可发行公募REITs、资产证券化（ABS）等。部分城市成立城市更新基金，吸引拥有土地、资金、运营管理等资源的各类市场主体参与。

再看“地怎么用”。过去，城市发展靠增量扩张，如今转向存量提质增效。自然资源部等部门已明确，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

盘活存量土地，关键在于优化“规划—改造—登记”全链条制度安排。《规划》明确提出，更大力度支持盘活存量土地。

具体来看，在规范空间复合利用方面，《规划》提及增强国土空间详细规划适应性，制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单并明确规划管控要求，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，推行多部门并联审批和联合监管，推动土地用途和建筑功能依法合理转换。《规划》还提出利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年；过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。

在鼓励多主体合作改造方面，《规划》明确规范长期租赁、先租后让、弹性年期供应等土地供应方式，支持带方案出让。在优化不动产登记服务方面，《规划》提出灵活采用预告登记、按户首次登记等登记类型提供服务。

由此可见，规划有依据、改造有空间、登记有保障，三个环节环环相扣，扫清了城市更新“用地难”的障碍，让存量土地真正“活”起来。

从实操层面来看，核心思路是善用土地，重构城市功能。低效工业园区可化身为科创社区，闲置厂房仓库可转型为文化空间，“零星用地”可建设口袋公园与社区服务场所。此外，城市更新还应注重以文化盘活空间，将历史建筑、工业遗产转型为文创空间、博物馆、非遗工坊等，实现文化价值与经济价值的共生式增值。譬如，北京首钢园通过微改造和有机更新，将高炉、筒仓等重型工业设施转化为具有国际影响力的文化地标。

城市更新，改的是旧房，造的是新空间，为的是人宜居。若能解好“钱”和“地”的关键问题，各地既可算好发展的经济账，也能让市民收获扎实的幸福感，更能推动城市实现内涵式发展，激活区域经济发展新动能。

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